La Chine et d’autres acteurs émergeants sont en train de changer les structures de pouvoir mondial, mais comprendre les défis et les opportunités pour l’Union Européenne demande une analyse plus critique de récits généraux qui présentent trop souvent l’Afrique comme une entité homogène.

Par Brandon Locke et Fernando Aguiar:

Le vif engagement contemporain de la Chine envers le continent africain, qui s’appuie sur le soutien historique du pays aux mouvements de libération anticolonial de l’Afrique sub-saharienne au début des années 1960, a joué un rôle de plus en plus important dans la transformation et le renforcement du développement économique en Afrique. Durant les 20 dernières années, Beijing a stratégiquement exercé son pouvoir économique toujours grandissant à travers le continent en stimulant de nouveaux investissements, des échanges commerciaux et des opportunités de développement à un rythme encore jamais vu. Les échanges commerciaux entre l’Afrique et la Chine ont augmenté de 2,5 milliards de dollars en 1995, de 215 milliards en 2014 et de 128 milliards en 2016 . Les prêts chinois sont passés de 130 millions en 2000 à 11 milliards en 2017 .[2]

Naturellement, cette rapide expansion continue d’inquiéter dans les cercles politiques et académiques occidentaux, particulièrement les institutions financières qui ont, fut un temps, détenu le monopole sur les principales sources de financement concessionnel (concessional finance). Alors que le récent sommet FOCAC 2018 n’a pas marqué de réelle rupture par rapport aux précédents, l’annonce d’un nouvel investissement de 60 milliards de dollars a remis le débat concernant l’engagement chinois en Afrique sous le feu des projecteurs.

Le financement, qui se compose majoritairement de prêts concessionnels, a donné lieu à de nouvelles allégations de « diplomatie piège de dette », déclenchant une seconde déclaration selon laquelle il y aurait un allègement de la dette confidentiel pour les pays les plus pauvres. A l’inverse, certains analystes affirment que les risques liés à la dette sont finalement compensés par les bénéfices positifs de l’augmentation d’investissement, tel l’encouragement de la concurrence et la réduction du manque d’infrastructure[3]. Un plus grand nombre encore d’universitaires sont inquiets que l’absence de conditionnalités rigoureuses de la part de la Chine ne nuise aux normes mises en place par les pays de l’OCDE [4] , qui, d’après de récents critiques, diminueraient l’intérêt africain pour un partenariat UE-AU renouvelé ou un accord post-Cotonou.[5]

Malheureusement, bien que beaucoup de ces analystes aient raison dans des cas spécifiques, trop souvent, ils ne voient pas les nuances et les complexités de l’engagement de la Chine en Afrique, et tombe dans le piège commun qui est de penser que l’Afrique est une entité homogène. Il est évident que la Chine, et d’autres acteurs émergents sont en train de modifier les structures du pouvoir mondial [6], mais comprendre les défis et les opportunités que cette nouvelle dynamique présente pour l’Union Européenne demande une analyse plus critique de récits généraux.

Analyse pays par pays : comprendre les different prêts chinois

Le manque de transparence de la Chine concernant les prêts sur le long terme, les concessions et les déboursements exacts rende l’analyse comparative de données entre les courants de finance chinois et occidentaux difficiles [7] . Cependant, une brève analyse des données qualitatives et quantitatives disponibles sur les prêts chinois en Afrique mène à une conclusion clé : les conséquences de financement supplémentaires et diversifiés varient significativement d’un pays à l’autre. Par extension, cela permet une analyse plus précise des situations où il est probable que les prêts chinois et les intérêts de développement européen entre en concurrence.

Une brève analyse des données concernant les prêts chinois entre 2000 et 2017 révèle une découverte préliminaire clé : les prêts chinois ne sont pas accordés aux pays africains les moins industrialisés, y compris beaucoup jouissant de ressources naturelles. Durant cette période, les pays tels que le Burundi (79m$), la République Centrafricaine (27m$), le Liberia (50m$), le Niger (347m$) et Madagascar (365m$) n’ont perçu qu’une petite partie des 117 milliards de dollars octroyés entre 2000 et 2017. Des pays tels la Gambie et le Burkina Faso n’ont rien touché pendant cette période.[9] En 2016, l’Aide publique au développement (APD) représentait environ 25% du revenu national brut (RNB) [10] au Burundi et 28% en République centrafricaine. La Chine a refusé plusieurs demandes de prêt au Rwanda, où l’APD représente 14% du RNB . Beaucoup de ces pays, comme la Gambie, le Niger et le Rwanda, entretiennent des relations étroites avec l’UE en matière de coopération au développement et de réformes nationales.

Un second résultat démontre qu’une vaste majorité des prêts chinois sont octroyés aux économies les plus importantes et les plus fortes d’Afrique. Les cinq plus grandes économies subsahariennes représentent 22% des prêts octroyés entre 2010 et 2017, dont 37,7 milliards de dollars à l’Angola, 9,2 milliards au Kenya, 4,2 milliards au Nigéria et 3,5 milliards à l’Afrique du Sud. Alors que le Soudan avait reçu environ 5,6 milliards de dollars de prêts chinois entre 2000 et 2010, il a depuis touché 871 millions dans les années qui ont suivit. Malgré les différences entre ces économies, il convient de souligner que leur force relative réduit à la fois les contraintes d’un octroi de prêt, et l’influence de la coopération traditionnelle au développement sur les politiques [11]. En Angola, au Soudan et au Nigéria, l’aide au développement représente moins d’1% du RNB et 3% au Kenya . [12]

Une dernière conclusion montre que l’autre partie importante du financement chinois s’adresse à de plus petits marchés africains mais en rapide expansion, dont tous sont de moins en moins dépendant d’aides et un taux d’endettement relativement élevé. Entre 2010 et 2017, la Chine a prêté presque 27 milliards de dollars sur les 116 milliards au Mozambique (2,4M$), à la Tanzanie (2,2M$), à l’Uganda (2,8M$), à la Zambie (6,08M$), au Ghana (2,4M$) et à l’Ethiopie (11,04M$). Il est intéressant de noter que tous ces pays ont réduit leur APD par rapport au RNB de 50% ou plus durant les 10 dernières années. Entre 2006 et 2016, l’APD de la Tanzanie en pourcentage de son RNB est passé de 10,2% à 4,9%, en Uganda de 16.4% à 7.4%; en Zambie de 12.7% à 4.6%; au Ghana de 6.1% à 3.1%; et en Ethiopie de 12.3% à 5.5% . En comparaison, le pourcentage moyen de l'APD par rapport au RNB pour l'Afrique subsaharienne est passé de 4 % à 3 % pendant la même période.

Cette forte diminution concernant la dépendance à l’aide n'implique pas une diminution de la capacité de coopération de l'UE, mais elle offre une meilleure idée des domaines dans lesquels les priorités chinoises et européennes pourraient entrer en compétition alors que les pays africains développe une plus grande autonomie et un plus grand pouvoir concernant leur propre développement. Au Ghana, en Uganda et en Tanzanie par exemple, des recherches montrent que les gouvernements ne choisissent que très rarement entre l’aide chinoise ou l’aide étrangère traditionnelle : ils courtisent les deux à la fois . Cette tendance a déjà créé des tensions entre les investisseurs chinois et les investisseurs traditionnels, surtout concernant la viabilité de la dette qui est déjà une source de préoccupation majeure au Mozambique et qui est un problème qui prend de l’ampleur au Ghana et en Zambie . [15]

Risques et opportunités pour l’UE:

Dernièrement, ces corrélations mettent en lumière le fait que les besoins et les préférences de financement des économies grandissantes d’Afrique changent, et souligne la nécessité pour l’UE de réévaluer son approche de la coopération économique et au développement. Idéalement, l’UE devrait chercher des possibilités de potentielle coopération avec les banques chinoises, cependant, elle devrait également tenter de mieux définir son avantage compétitif dans cette troisième catégorie de pays en exploitant des désavantages( drawbacks) spécifiques d’investissement chinois.

Ce n’est pas une surprise que les dirigeants africains des pays en rapide expansion, dont beaucoup sont frustrés par le rythme des institutions financières occidentales, sont parfois à même de sacrifier des règles strictes pour obtenir des résultats rapides. Abdoulaye Waye, ancien président du Sénégal, a notoirement remarqué que « cela prendrait cinq ans pour discuter, négocier et signer » les contrats avec la Banque Mondiale, alors qu’avec les autorités chinoises, « ça ne prend que trois mois » [16]. Ce rythme accéléré a indéniablement mené à plusieurs succès [17], mais il est également la cause directe de beaucoup des défis caractéristiques des prêts chinois.

Qu’il s’agisse de l’annulation par le Ghana de la moitié d’un prêt de 3 milliards de dollars dont il s’est rendu compte plus tard qu’il était à un taux tout à fait commercial, ou de la lutte persistante du Mozambique contre les activités illégales d’entreprises chinoises, le manque général de transparence et de mécanismes de responsabilité chinois ajoutent un risque important. Comme Joshua Kurlantzick l’affirme, “dans ses aides, sa construction d’infrastructure et ses accords commerciaux, la Chine ne s’intéresse que peu à la transparence et aux autres aspects d’une bonne gouvernance. » [18]

En outre, malgré les affirmations répétées du président Xi Jingping (et des critiques occidentales) selon lesquelles le financement ne requiert pas de conditionnalités [19], la réalité est plus complexe. L’approche chinoise à l’égard des puissances économiques douces évite généralement les ingérences directes dans les affaires intérieures, mais le financement est encore sujet à plusieurs pré-conditions, comme un approvisionnement minimum en Chine ou des quantités réservées aux entrepreneurs chinois. Le contrat ghanéen de 771 millions de dollars pour construire le Bui Dam a été attribué à Sinohydro Corporation, la même entreprise chinoise engagée pour construire le Karuma Dam en Ouganda . [20]

Etant donné que le financement chinois est ouvertement lié à la création de revenus pour les entreprises chinoises qui sont constamment liées à des risques de corruption, cela donne une occasion unique à l'UE de poursuivre une stratégie d'investissement plus attrayante qui place les entreprises locales au premier rang. L’UE devrait également se concentrer sur l’amélioration de la gouvernance financière, la capacité institutionnelle et les conseils de transaction dans les pays clé comme le Mozambique et l’Ouganda pour lutter contre la corruption et les flux financiers illégaux. Ces priorités devraient être des éléments fondamentaux du Fonds européen de développement durable (FEDD+) révisé, qui devrait être considérablement élargi dans le prochain cadre financier pluriannuel de l'UE[21] . Il est également essentiel que le FEDD+ comprenne un engagement renouvelé en faveur de pratiques commerciales responsables, ce qui devrait être considéré comme un avantage concurrentiel fort pour tous les partenaires.

Conclusion:

Il est clair que les implications liées à l’engagement chinois doivent être vues dans le contexte des relations UE-Afrique déjà existantes, et qui sont souvent qualifiées d’inégales et de paternalistes, et construites sur une hiérarchie donateur-bénéficiaire qui fait fi des intérêts africains. Le piètre résultat du sommet AU-UE de 2017 a démontré une capacité limité des dirigeants africains et européens à se mettre d’accord sur des priorités communes, avec des défaillances institutionnelles, une frustration postcoloniale, et une rhétorique vide de sens étayant le manque d’engagement significatif [22]. Ces défis soulignent le besoin d’un cadre EU-Afrique innovant et équilibré qui va au-delà de l’aide traditionnelle, et se concentre sur des investissements ciblés et des engagements réciproques.

En allant au-delà d’analyses vastes, nous voyons que le contexte de l’engagement chinois en Afrique offre de bons conseils sur la façon dont l’UE devrait mettre en place une coopération plus forte. L'affirmation générale selon laquelle le financement de la Chine nuira aux relations de l'Afrique avec les donateurs traditionnels est largement exagérée, mais la diminution de la dépendance des pays clés à cette aide souligne la nécessité d'une nouvelle approche de l'UE qui mette l'accent sur une relation d’égal à égal et une prise de décision plus large avec les dirigeants africains.

Dans les pays où la Chine investit massivement, des options de financements divers devraient renforcer chaque agence (agency) politique de gouvernement, leur permettant ainsi de décider des conditions de business. D’un point de vue économique, une concurrence plus importante permet une meilleure valeur et productivité, mais les entreprises et gouvernements africains devront avoir le plein pouvoir et (agency) sur leurs projets, et développer ensemble des stratégies à long terme pour tirer parti de nouveaux actifs afin de créer des emplois locaux et un commerce régional . [23]

En conclusion, Kerry Brown remarque que l’aspect le plus inquiétant de l’engagement chinois en Afrique est sa promotion ouverte de son propre intérêt national, et il est important pour les dirigeants européens de reconnaître que l’Europe s’est rendue tout aussi coupable du même crime pendant des décennies. Alors que l’UE et l’Afrique se prépare à remodeler leurs relations en vu des négociations post-Cotonou à venir, un résultat réussi dépendra d’un réel engagement à un respect mutuel, ainsi qu’à une vraie compréhension du fait qu’un multilatéralisme sincère est la meilleure solution à des défis mondiaux. Il ne fait aucun doute que l’UE fera face à une concurrence grandissante alors que les ambitions de Beijing augmentent, mais en plaçant les intérêts Africains au premier plan d’une coopération renouvelée et forte, les deux continents ont les meilleures chances de prospérité mutuelle. (have the greatest chance of mutual prosperity.)